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为打破城乡分割的户籍制度喝彩
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党国英
近几年，尤其是今年，中国城乡分割的户籍制度有了较大的改变，这是一件非常有意义的事情。中国农村的发展目前处于某种僵局，而追根溯源，僵局的产生与糟糕的户籍制度不无关系。解铃还是系铃人，打破僵局也可以从户籍制度改革开始。
中国户籍制度的推行与过去国家推行计划经济、实行对全社会控制的施政方针有关。一开始，户籍制度也只是一般的人口登记制度，后来随着国家计划经济体制的加强，户籍制度便逐渐有了限制人口流动的作用。再后来，由于国家经济效率提高缓慢，可供分配的社会资源越来越紧张，政治天平便向着城市人口倾斜了，于是，户籍制度进一步有了歧视性内涵。它维持了一种社会不平等关系，把以农民为主体的一个庞大的人口群用户籍固定下来，并使他们事实上受到歧视。在70年代以后，城市户籍人口与农村户籍人口在利益关系上越来越处于严重不平等地位，农村户籍人口在就业、教育、社会保障，甚至在消费权利等方面，不享有城市居民所拥有的权利。在 1975 年、 1978 年和 1982 年制定的三部宪法中就干脆取消了“公民有居住和迁徙的自由”的规定。
户籍制度问题的深刻性，在于计划经济条件下政府控制了过多的经济资源，使私人产品公共化，造成一些在政治上或其他方面拥有势力的居民集团为独占公共资源，对其他弱势居民进行排斥的利益分配格局。所以，户籍制度造成的居民身份等级制度并不仅仅体现在城乡之间，也体现在发达地区与不发达地区的农村之间。目前，不发达地区的农民到东部地区做农业工人，也不能享有当地农民的许多特权。
长期实行的城乡分割的户籍制度在政治上有违中国立国的宪法依据，也有违社会主义经典作家的社会改造理想，导致了深刻的社会矛盾。这种制度的经济后果也极为消极，它使国家经济资源在城乡之间不能合理布局，并加速了中国总人口的迅速膨胀，使中国农村“人地比例关系”在短期内迅速恶化，产生了中国农村发展的一个死结。
毛泽东主席逝世以后，户籍制度改革的呼声一直很高。1984年中共中央1号文件允许农民自理口粮、离土离乡进城务工经商。当年10月，国务院下发的文件，要求公安机关在户籍管理方面为保护农民进入城镇从事经济活动提供方便。但中央政策缺乏统一性和协调性。如国家计委长期把一些城市的人口增长率限定在2‰，按照这个规定，就谈不上加快城市化建设的步伐。
在中央政府的政策没有显著变化的情况下，为什么在这两年各地突然纷纷松动城市户籍限制，逐渐把城市大门向农民打开？原因大体上有以下几个方面：第一，一部分富裕农村居民进入城市对于政府扩大税源、节约征税成本是有利的。第二，城市扩大有利于带动房地产业的发展，而房地产业的经营商已经越来越成为影响政府的重要社会利益集团。第三，近几年各地政府在区域经济发展中有不同程度的竞争，扩大区域内中心城市的规模，有利于提高区域经济的竞争力，也是政府官员显示“政绩”的途径。第四，中国历史上农民一直具有较大的迁徙自由，城乡分割的户籍制度与中国的历史文化传统严重背离，同时也与世界主流文化制度相冲突，所以这个制度实际上抗着一个“不合理、不合法”的恶名，这客观上使改革开放以后成长起来的官员敢于对这一制度开刀。
彻底打破城乡分割的户籍制度，必须深化国家管理体制改革，调整多方面的利益分配关系，而不能只是简单地允许那些已经在城里获得谋生之道的农民取得城市户籍。首先，要考虑把农民的土地使用权转变为真正的个人土地财产权，允许农民把这种财产权作为进城安家时的创业资本，也允许农民进城后继续拥有农村土地。第二，要调整中央、省和地方各级政府的事权、财权管辖控制范围，在制度上给中小城市发展提供空间，增加中小城市的就业机会。第三，农村经济要加速市场化，农村基层政府要坚决从私人经济活动领域退出，一切公共服务都与财政收支建立联系，取消用企业收入直接补贴公共服务的做法。这种改革有利于贫困地区的农民向发达农村地区转移。第四，随着全国城市化速度加快，农村地区居民将在大范围里出现绝对减少的情况，相应地要减低基层政府分布的密度，减少政府官员数量，以减轻农民的税收负担。村民民主自治的立法要真正实施，并择机扩大实施范围。
这些改革并不难，但意义却很重大；只要改革真能推动起来，农村发展的僵局就可以打破了。
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