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胡鞍钢
一、我国改革大环境：反垄断成为改革“重中之重”
从过去20年中国经济发展过程看，大部分制造业、商业领域都经历了一个率先对内对外开放市场，引入竞争机制，迅速由短缺经济发展成为相对过剩的经济格局，逐渐形成比较充分的竞争性市场，突出表现为，从生产供给方面看，国有经济比重（指资本、产出、就业人数）大幅度下降，外资企业、私营企业比重不同程度提高，国有企业竞争力明显改善，同时有相当的国有企业不得不退出；从消费需求方面看，12亿消费者成为最大的赢家，享有充分的消费选择权和投票权。打破国有经济垄断，开放国内市场，引入竞争机制，积极吸引外资，促进非国有经济成份发展是我国制造业发展形成今天竞争性市场格局最重要的经验。这些经验对于垄断性服务业以及自然垄断行业，无疑提供了借鉴。
国外经验表明，经济增长是一个持续性的破坏过程，也是旧经济成分与新经济成分此消彼长的结构变化过程。从长期发展来看，各类既得利益集团常常成为阻碍经济增长的制度和政治因素，这是因为增长的动力来源于变革，而变革必然打破原有的利益格局，进行资源的重新配置，经济增长又依赖于新的经济成份迅速扩大，新的技术迅速扩散和应用，新的市场容量迅速扩大，但是既得利益集团先天性维护原有的利益格局，极力保护原有的增长格局，使得新的增长既难以出现，又难以维系下去，成为一个国家或地区长期增长的严重障碍。
有的经济学家提出，今年不仅是“管理年”，而且也是反垄断年。对此我表示赞同。目前我国经济改革的重点就是要集中在长期被少数国有企业和国有部门垄断的铁道、银行、电信、电力、民航、教育、卫生医疗等领域。就是要打破长期行政垄断，引入竞争机制，大力发展非国有或私营经济成份。正是在这一大背景下，电力体制改革成为当前我国的改革的重点领域之一。
二、电力体制必须加快改革
为什么电力改革大大滞后于整个经济体制改革？电力体制改革的动力或主体到底是谁？我认为，这一改革的动力不是来自于行业内部，而是来自行业外部，即国家、消费者和新竞争者。
中央领导同志明确提出电力体制必须改革。我认为，电力体制必须真改革而不是假改革；电力体制必须加快改革而不是拖延改革（如国家电力公司提出改革时间为2010年）；电力体制必须彻底改革而不能拖泥带水的改革。目前在电力行业，打破垄断与维护垄断、鼓励竞争与限制竞争、白箱作业与黑箱作业之争已经进入了白热化的阶段，其争论的实质是广大消费者（用户）与少数垄断生产者、市场竞争与行政垄断、改革与保守之争。对此国家电力公司的作法，第一是不争论，稳住阵脚；二是我行我素，拖延改革；三是利用自己制订的改革方案维护既得利益，例如实行“竞价上网”，供电成本大幅度下降而销售电价维持不变甚至上扬，一般而言，电网供电成本每度电为0.10元左右，但实际差价超过0.15元，成为国家电力公司的巨额隐性利润。
从中国改革实践看，垄断行业改革滞后或改革失败是由于过多地依靠行业主管部门的改革方案，它受利益驱动，不可能提出真正改革的方案，容易形成“假改革”。因此必须借助外部的改革动力。首先是中央的改革政治意愿和决心，自上而下的对垄断行业进行限期改革，并排除这些利益集团制造的政策失效和政治影响，使改革方向不可逆转；二是依靠广大社会消费者与用户形成改革的外部社会压力和社会舆论，使他们对改革具有知情权、参与权和表达权，而且能从改革中直接受益和普遍受益；三是在竞争性环节（如发电、售电）取消行政管制，开放市场，引进新的竞争者，形成真正市场竞争环境。
研究电力体制改革需要重新认识电力行业的特性。以往人们把电力行业视为“自然垄断”行业，利用规模经济，达到节约资源的目的，因而这一领域需要由政府干预，通常由单一生产者承担最有效率，这表现为政府垄断、政府投资融资、政府所属企业生产、政府行政管理。中国电力工业的发展起点基本上是“计划经济模式”，改革以来并没有发生根本性的改变，仍保留了计划经济的基本特征，“政企不分”，“厂网不分”；具有行业性垄断特征，“集中、垂直、一体化垄断”（指发电、输电、配电和售电垂直一体化）；又有地方保护特征，各大区、省电网各自为战，各自平衡，划省而治，大上小火电，形成高的市场壁垒，网际间电力交易或交换很少。此外，投资配置不当，价格扭曲，管理不善，效率低下（8000亿资产存量每年只有80多亿利润），忽视用户，忽视穷人，忽视环境。
90年代随着高新科技运用和电力控制系统技术的发展，创造了将竞争引入电力部门的条件，分解大一统的经营活动，促成了新企业参与和部门内部竞争，使电力实时交易成为可能，电力行业可划分为发电、输电、配电和售电四个环节，相对应的可分为三类企业：生产型发电企业；基础设施型电网企业；销售型配电企业。根据世界银行（1994年）研究，按竞争潜力程度（主要标准是进入市场的成本能够收回），发电部门高，配电部门中，输电部门低；按可销售性指数，发电部门为2.6，输电和配电部门均为2.4，都属于可销售性较高的部门（见表1）除了电网基础设施具有公共物品特征需要统一管理之外，其余各环节可以实现市场开放，鼓励发电商竞争，允许用户自主选择供电商，大幅减少行业管制程度，特别是在发电和售电环节上，管制内容从“保护垄断”转向“打破垄断”，从“限制竞争”转向“鼓励竞争”，从“黑箱作业”转向“白箱作业”。电网作为电力基础设施由国家投资或国家融资，如农村电网、城市的电网、高压输电网等，但应当按照公司化和商业化方式运作。
三、电力体制改革的五大目标：
第一，打破垄断、引入竞争机制，建立统一的竞争性全国的电力市场，实行基于电力供求关系的电价体系，从制度上保证公平、公正、公开竞争；
第二，使广大用户直接受益，特别是那些工业用电大户（用电占总用户量的3／4）和大中城市用户受益，大幅度降低电价并确保优质服务（例如英国电力行业改组之后，销售电价降低28％；澳大利亚电力改革之后平均电价下降26％）。实行用户友好型的原则，用户具有用电的选择权，电价信息知情权，电力改革发言权；
第三，有利于西部大开发，促进“西电东送”，保证全国人人享有基本供电服务。目前我国仍有10个县，6000万人没有用上电（1998年数据），农村电网设施不足，农村电价高的出奇，农村每度电电价高于0.8元以上的有安徽、湖南和江西（见表2），一方面四川火电、水电严重过剩；另一方面有1／3的农民缺电或用不起电。
第四，促进技术进步，吸引外资，建立环保友好电力产业，有利于可持续发展。目前我国火力发电量占总发电量的73.4%, 而世界平均数仅为37.5%，水力发电量比重为19%， 核能发电量仅占1.3%(表3)，天燃气发电量占0.2%，而世界平均数为14.7%，电力工业已成为我国最大的污染排放产业之一。因此需要调整发电结构，大幅度降低火力发电比重，采取“限制火力发电，积极发展水力发电，大力发展天燃气发电，鼓励发展核能发电”的方针
第五，出售国有资产，增加政府社保基金来源。积极鼓励电力生产竞争性行业投资多元化，加速资产非国有化进程。目前电力行业是我国国有资产存量最大行业之一，约有8000亿元，相当于全国国有资产1/6，平均每年电力工业固定资产投资占全国固定资产总投资的16%。应大量出售电力行业的国有资产，可以兑现3000－4000亿元，作为国家社保基金（英国电力行业改革后向社会公开出售国有电厂和电网资产，获得400百亿英镑财政收入。）
需要指出的是电力体制改革目标并不等于国家电力公司的目标，前者目标并不是使国家电力公司进入世界500强，更不是强化该公司的垄断地位。我们并不反对国家电力公司进入世界500强的目标，这是企业目标和行为，但不是国家实施电力体制改革的目标和行为；我们鼓励国家电力公司依靠技术创新，吸引外资，降低成本，提高效率，适应市场竞争，实现企业目标，但不能指望国家提供保护政策或垄断地位进入世界500强。
四，关于电力体制改革的若干建设
第一，由国家综合部门例如（计委、国务院体改办）负责电力体制改革方案和实施步骤，必要时成立国家电力体制改革领导小组，改变由行业主管部门（如国家电力局）和国家电力公司提出改革方案和做法。改革电力体制改革方案应广泛听取、吸收消费者和大用户（耗电大户城市等）、独立发电厂和专家的意见，同时也要允许国家电力公司表达意见。改革方案应确定和公布改革的时间表，以便社会广泛监督。
第二，我国电力体制改革的核心应打破国家电力公司独立垄断电力市场的格局，建立公平竞争、公正竞争、公开竞争的统一市场格局。这包括恢复国家电网公司，并与国家电力公司的人、财、物彻底分开，实行自主经营，独立核算，且按有关规则下独立运作；实行全国联网，形成统一的电力市场并促进“西电东送”；根据电力生产作为竞争性物品的属性，国家电力公司亦属竞争性公司，改组为单一的发电公司；由目前的全资和独资国有公司改组为多元股份公司，由不同的国有公司持股或参股，并鼓励电力系统或非电力系统国有公司相互参股，必要时国家将现有的国家电力公司资产重新划拨或重新“洗牌”，分给不同的国有投资者；国家电力公司原非主业资产（如宾馆、疗养院、招待所、房地产等），按商业化原则经营；主业资产运营方式多元化，可分为“公有公营”， 如电网；“公有民营”，如大型水电站；“私有私营”，如小型水电设施；全部向社会公开拍卖，作为国家社保基金或上交财政收入；取消“省为实体”的体制，根据不同的投资主体，可形成若干跨区域性电力公司；所有电力行业国有企业限期建立公司法人治理结构。
第三，除电网实行全国或区域性独家经营或管制性经营，应放开发电市场、供电市场和销电市场，允许其他行业的投资者进入该市场打破“条条”专政；允许其他地区的投资者进入各地区市场，打破“块块”专政；允许外国直接投资者进入国内电力市场，打破国内市场保护主义，鼓励外国投资者收购、兼并发电厂，取消外国投资者对电力生产投资的各类市场限制，包括投资比例的限制。
第四，改革后的国家电力公司尽快上市，公开出售国有股，置换社保基金， 将八千亿元国有资产盘活，使国有资产比重从目前的几乎100％降至50％以下，这样就可以置换出3－4千亿国有资产收入，用于支付老职工的退休保险金。国家通过控制电网（仅占电力系统总资产的10％）来控制该行业。
第五，坚决关闭一批规模小、高煤耗、高污染的小火力电和老机组。目前全国已有超期服役的老火电机组2000万kw以上，应属关闭淘汰之列；全国装机容量不足5万kw的机组有3369台，装机总容量为3454万kw，平均每台机组只有1.29万kw，应强制性予以关闭；应停建在建火电项目（1999年有9项重点项目）；不再批准高污染的火电建设项目；对现有火电厂征收环境污染税；大力发展水电项目，优先发展天燃气的电力生产项目。
改革现行的水电和火电增值税征税办法，用税收手段鼓励水电替代火电。今后不再直接按售电收计征其增值税，而应把水电工程的一次性投资分摊至各年中，作为增值税计算基数的进项抵扣，改变目前打击水电建设，导致小火电纷纷上涨和重复建设的增值税计算方法。从长远来看，国家应鼓励发展清洁能源，特别是充分利用作为可再生能源的水能方面应实行零税率或低税率，鼓励更多的投资者进入中西部地区开发水能资源。
第六，电价改革方向由基于不同成本定价的多轨制转向基于市场供求关系的单轨制。目前中国电价是世界上最混乱的电价体系，同网不同价，同质不同价。有４种上网价：国家指令性目录电价，还本付息电价，固定资本利润率电价，小火电、小水电电价；多种用户电价；目前高成本高电价市场份额高；仅北京地区共有200多种电价，世界上没有哪一个国家象中国的电力市场搞五花八门的电价。这是过度的行政干预，扭曲了市场价格体系，应逐步取消，国家不再干预电价，鼓励各发电厂电价竞争上网；所有电价（包括供电价，售电价）实行信息披露制度，一律上网定期公布，必要时召开电价格听证会。鼓励发电厂与用电大户直接供电或联营建立供电用合约。
第七，建立全国统一电网交易市场，设立独立电力交易管制机构。电力交易市场可分为现货即时市场、短期合同市场、长期合约期货市场（包括发电厂和大用户之间的联营），通过调度中心和结算中心建立双边供求关系，以合同方式进行长、短期和即时交易。先由发电领域建立电力交易市场，竞价上网；然后由供电领域建立电力交易市场，竞价购电。
第八，转变政府职能，重新界定政府职责。这包括制定国家长期能源政策和环保政策，使能源发展与环境保护一体化；制定电力行业长期发展规划；建立市场竞争规则，设计市场结构（如分离电厂与电网、配电网与输电网、电力公司与电力市场等），防止市场垄断和不公平竞争；提高政府管制的透明度；支持电力发展和环保的R&D重大项目；对电力交易业务管制等。
参考文献：
1. 邱继成：“电力行业引入竞争性市场的三国模式比较”，中国国际金融公司《行业研究》，1998年11月7日。
2. 邱继成：“全球电力行业结构变化的特点与趋势”，中国国际金融公司《行业研究》，1999年1月13日。
3. 宋密等：“共同计价市场可打破国家电力公司之垄断――以英国电力市场为例”，《经济学信息报》，2000年5月12日。
4. 王骏：“令人沮丧的电业改革”，《经济学信息报》，2000年5月12日。
5. 世界银行：《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》，中文版，中国财出版社，1994年。表1、电力业不同环节可销售性比较
竞争潜力
货物与服务特征
以使用费弥补成本潜力
公共服务义务（权益问题）
环境的外部因素
可销售性指数
发电
高
私人
高
极少
高
2.6
输电
低
会员
高
极少
低
2.4
配电
中
私人
高
很多
低
2.4
1、原因或是不具备规模经济，或是沉淀成本，或存在服务替代物；
2、可销售性指数说明，1.0为可销售性最低，3.0为可销售性最高。
*资料来源：世界银行：《1994年世界发展报告：；为发展提供基础设施》，牛津大学出版社，1994年。
表2、１９９６年全国各地区平均电价
0.5元／度以下
北京、宁夏
0.5-0.6元／度
河北、山西、山东、陕西、甘肃、青海
0.6-0.7元／度
天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海、福建、四川、重庆、贵州、新疆
0.7-0.8元／度
江苏、浙江、河南、湖北
0.8-1.0元／度
安徽、湖南
1元／度以上
江西
* 资料来源：《中国电力报》，１９９８年７月８日
表3、电力供求及结构国际比较（1995）
国家
发电量
(十亿千瓦时)
占世界总量比重(%)
电能生产所用一次能源结构（%）
水力
煤
石油
天然气
核能
中国
1007.7
7.6
18.9
73.4
6.1
0.2
1.3
印度
414.6
3.1
20.1
69.4
2.9
5.9
1.7
日本
980.9
7.4
8.4
17.8
22.9
19.5
29.7
俄罗斯
859.0
6.5
20.5
18.3
9.2
40.1
11.6
美国
3558.4
27.0
8.8
51.5
2.5
14.9
20.1
低收入国家(不含中国及印度)
214.4
1.6
53.8
5.1
23.2
17.0
0.4
下中等收入国家
2137.3
16.2
23.7
20.2
14.7
31.4
9.3
上中等收入国家
1167.6
8.9
30.6
34.6
16.6
10.8
6.1
高收入国家
8239.1
62.5
15.0
37.3
8.1
13.0
24.8
世界
13180.7
100
18.9
37.5
9.9
14.7
17.7
*资料来源：World Bank 1998, World Development Indicators 1998, pp 150-152
此文为作者在国家计委基础产业司召开的“电力体制改革思路”座谈会上的发言稿（2000年8月17日）；会后作者作了补充和修改。
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