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农村金融改革不仅仅是降低准入门槛
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史啸虎
一，前言
去年底，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）的政策文件，主要在四个方面有所突破。一是放开准入资本的范围，即任何资本，无论民间还是外资，甚至是产业资本，都可以到农村投资或收购现有金融机构。二是调低注册资本，取消营运资金限制，对信贷合作社注册资金的要求甚至低至10万元。三是调整投资人资格，放开境内投资人持股比例，即企业法人也可以投资村镇银行，只要有一家现有金融机构愿意合作作为发起人即可。四是放宽业务准入条件与范围，即不限制开展何种银行业务与服务产品。
可以说，这份《意见》是中央政府送给亿万农民的一个猪年的新年大礼。尽管这只是中央政府的一个部门政令而非国家法律，尽管其中一些规定还不尽合理，开放度还不够，但毫无疑问，这部政令的颁行仍然意味着我国的农村金融改革迈入了一个崭新的阶段，必将对我国新农村建设起到巨大的促进作用，值得大为赞誉和宣传。但是，我们还应该清醒地看到，我国的农村金融改革并非仅仅是降低准入门槛的问题，而是在降低门槛的同时，还有若干个非常重要的问题需要同步加以解决的。否则，这个《意见》尽管很好，其作用也将会大打折扣。本文拟从这个角度进行阐述，以为我国农村金融的进一步改革提供拾遗补缺似的参考。
二，政府政令如何与人大法律接轨？
《意见》中专门提到可以在乡或村设立信用合作组织，即信贷合作社，并专门注明了30万-10万不等的注册资金要求，这为广大农民在乡村一级新设信用合作组织铺设了道路。但是，我国已同样于去年底审议通过并拟于今年7月颁行的《农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）却刻意否定了新设农民自己的信贷合作社。在该《合作社法》起草的这几年里，学界就没有停止过呼吁将新设农民自己的信贷合作社列入该法，但是也就在去年底，《意见》颁布前不久，负责《合作社法》起草的全国人大农委法案办负责人还公开声称农民兴办包括信贷合作社在内的社区性合作社条件不成熟，所以已经审议通过的该法仅约定以营销为主的所谓专业合作社，根本找不到任何约定农民信贷合作社的条款。
《合作社法》是全国人大颁行的正式法律，而《意见》则是国务院下属一个部门——银监会的部门法规，即政令。先是正式法律不允许农民兴办信贷合作社，而政府后颁布的一个部门法规却说可以兴办，而且还指出了兴办信贷合作社的最低标准和条件。这种法律与法规几乎同时出笼并互相撞车的事例表明我们的行政部门与立法部门之间是多么的各行其是、互不协调啊！这样的事情在我国政坛上曾屡屡发生，仅就合作社问题就还有一例。比如，1992年国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局就颁发了一个政令法规，即《城镇住宅合作社管理暂行办法的通知》，并且专门强调，“组织住宅合作社，合作建房，是一项有重大意义的改革。充分体现了国家、集体、个人共同负担解决住房问题的原则，有利于吸收个人资金，加快住宅建设。”可是10 多年之后，我们的全国人大颁行的《合作社法》却仍然以“不成熟”这一莫须有的理由将住房合作社给屏除在新颁《合作社法》的范围之外，尽管这些年来合作建房或组建住房合作社无论在城镇还是乡村早已是司空见惯的事情了。
不仅如此，《合作社法》的落后还体现在它不允许农民组建信用合作社，但却企图用增加一个要求商业银行向农民专业合作社提供金融支持的条款来代替的表述上。据报载，为了体现上述支持精神，在最后一次审议时，也即2006年10月31日，人大法律委员会经同农业与农村委员会研究，在该法文本中新增加了一条规定，说“国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务”，并于当年12月8日正式发布了该法。我们且不说这句官样套话放在这部法律中有何作用，只说 此时的他们居然还一点也不知道国务院银监会马上就要于12月20日颁行的《意见》中已经准备完全放开组建乡村农民信用合作组织了，竟然还是一味地按照那个没有任何新意的老掉牙的思路要求商业银行向农民专业合作社提供所谓金融服务。我们的法律起草者和立法者们的这种贵族式的傲慢和自我封闭已经到了如此地步，实在令人难以相信啊！
在这种情况下，人们怎么能不关心这两部法律法规的打架会给农民组建农村信用合作社问题造成怎样的麻烦呢？由于这两部法规都还没有正式颁行，所以本文只能是按照逻辑演绎进行如下的猜想：
一种最好的可能性是，人们按照《意见》规定开始筹备乡村信用合作社，但结果却找不到法律的约定，也找不到注册的地方，成为不了法人，也就无法运作起来。据报载，国家工商管理总局已被国务院法制办授权并正在研究如何对农民专业合作社注册进行管理了，但迄今并无任何机构授权其研究信用合作社的注册问题。
一种最差的可能性则是，组建好后却既没地方注册、也没有任何法律约定的乡村信用合作社将很可能会成为一个非法集资组织，并受到司法机构的严厉打击。
可见，不管是哪一种可能性，如不采取补救措施，按照《意见》新设的乡村信用合作社都将没有好结果。为此，我们只能采取适当的补救措施，看能否将这个骇人听闻的立法疏忽导致的副作用给消弭掉。这些措施有：
一是尽快启动全国人大补充审议机制，将已经审议通过的《合作社法》重新加以修改，即使住房合作社或其它所有社区型合作社囿于时间所限难以被包括进该法的话，那也要将允许农民新设信用合作社（即信贷合作社，英文信用与信贷是一个词）的相关条款增加进去。这是最佳做法，因为在时间上完全来得及。这是上策。
二是如果重新审议真的来不及的话，那么就必须再立即起草并争取在下半年专门审议通过一个专门的《农民信贷合作社法》，以给乡村两级信贷合作社的组建和运行提供及时的法律保障。这是中策。
最后一个措施也并非是下策，那就是先允许农民组建并注册乡村信用合作社，事后再针对可能出现的问题出台针对性的政策，逐步拟订和完善有关新设的信用合作社法律加以调整和约束。
反正我们摸着石头过河也不是一次两次一天两天了。我们建设新农村嘛，既然允许农民组建合作社，那对专业营销最重要的信用合作社却又不准农民兴办，这不是糊弄人吗？但是，无论采用哪一种措施加以补救，都必须要对造成这一立法疏漏的相关责任人进行严肃问责。否则，这样让人尴尬的立法笑话今后在我国还会不断出现。
三，如何吸引各种社会资本流向农村金融信贷领域？
降低准入政策门槛的确是迈出了发展和繁荣农村金融和信贷事业的第一步。但是，仅仅降低门槛还是不够的，因为如果不改变一些现有金融信贷条件而仅仅降低门槛的话，那些社会资本仍然是不会自然而然地流向相对来说信贷风险较大而投资收益却又较低的农村的。为什么这么说呢？
在市场经济条件下，资本和劳动力等生产要素必然向投资回报率高的地方流动和集中。谁不想赚钱呢？请看报纸披露的两组数据。一是到前年底，我国东部地区存贷款总额分别占全国60%和57%，而中部、西部和东北三个地区的总和也只占全国存贷总额的40%和43%。二是到去年10月底，我国占人口总数70%的农村地区的存贷款额仅占全国存贷总额的15%，而人口少于30%的城市却占了85%。而且这些比例之间的差距还在日益扩大。可见，我国的资本流向的趋势是东部而非其它地区，是城市而非乡村。这些年来，农村金融机构不仅吸收不到外来资本，其自己原有的资本反而给各种商业银行以各种各样的间接融资的方式给吸引到城市的各种利润丰厚的领域里去了。资本金的大幅度减少和信贷风险的同步增加还使得农村金融网点的经营日渐亏损，致使这些原来数量就很少的网点日益减少，同时也导致农民的贷款变得更加困难。
因此，如果我们要想使得农村金融信贷业有一个根本的改观的话，除了颁行《意见》之类的降低准入门槛的政策措施之外，还应该在其他方面有所动作，即采取和实行一些能够吸引其他社会资本到农村地区投资兴办或储蓄注入金融信贷机构的有效政策措施，方有可能。我个人认为，对农村的新设金融机构，尤其是对信贷合作社而言，允许它们采用相对较高的存贷利率，以吸储社会资金，不失为一种可行而有效的农村金融促进政策。
一提到高利率，有人可能会觉得就是高利贷或近似于高利贷之类的东西，或认为是在盘剥农民，应该加以反对，决不能让其在农村实施。其实高利率与高利贷是两个根本不同的概念。这里所说的相对较高的利率是指在央行专门针对农村或农民合作金融机构而规定的一个比一般商业银行利率稍高或较高些的存贷款利率限定的范围内的存贷款利率。因此，这个高利率是在合理范围的，也是合法的，而且更重要的是采用了这样的较高利率，可以让更多的资金流入农村，也让我们急需资金的“三农”均可以比较方便地利用到比较充裕的信贷。这是一件大有利于农民的好事情，我们无须为此感到担忧。
另外，在农村地区金融信贷领域实行较高利率也是由于这个地区本身的信贷风险较大所决定的。就我国农村地区而言，农村金融风险相对于城市的确要大许多。主要原因是由于农民身边所使用的唯一生产资料——土地的所有权还不是他们自己的。他们对土地只有使用权而没有所有权，而没有所有权的土地是不能作为抵押物进行信贷抵押的。（现在有一些学者正在殚精竭虑地试图将农民只有使用权的土地从理论上论证为可以抵押的物件。对此，人们除了敬佩其精卫填海般的契而不舍的大无畏精神外，只能笑其徒劳）其次，由于宅基地并非商品，农民对宅基地上自己的房屋也没有十足的产权。这些房屋没有房产证，所以也不能抵押。但是农民作为一个生产者，他们不仅生活中经常需要贷款，其生产中更是经常需要贷款。他们对贷款需求的程度与所谓城里人相比只高不低。但由于我们长期以来奉行剥夺农民的政策，农民身边几乎没有一样法律认可的可以抵押的东西。所以我们说，向农民发放贷款，或者说在农村或农业产业领域发展信贷业务，其信贷风险本来就要比在城市里或其它产业里的要高不少。因此，根据风险与收益对等原则，在我国农村信贷中维持一个相对较高的信贷利率不仅是合理的，也是符合客观实际的。当然，与某些风险投资项目信贷相比，一般涉农信贷的利率还是比较低的，不可能高到哪里去。为此，我们不能否认这一客观存在的事实而用有点极端的观点来反对农村信贷实行高利率政策。这样得出的结论是靠不住的。
在农村实行高利率政策是商业银行和信贷合作社吸引社会资金、减少和防范农村金融风险的一种商业行为，但这并不意味着我们政府的政策性金融行为也是高利率的。与高利率商业信贷政策相反，政府的政策性信贷利率则应该是实行低利率的。比如，农村地区有许多带有公用性和公益性项目或设施也需要投资。对于农村的这类投资项目，仅靠高利率的商业性贷款是不行的，还需要政府的配套资金给予必要的支持。这些配套资金视项目性质不同有多有少，比例有高有低，但无论政府是采用买方信贷还是卖方信贷方式给予支持，政府的贷款都必须是低息的，甚至很多情况下应该是无息的。这些利息差则由政府或政府的农村政策性银行来加以贴息解决。这种政府配套资金实行低利率的做法是政府对农村、农业和农民加以支持的一种职责，与农村信贷合作社的高利率做法根本不是一回事，因此并不能成为否认或反对在农村地区发展高利率信贷业务的籍口。这种做法可以在很大程度上平抑或降低“三农”领域上马的那些公用或公益项目的信贷成本，但是这属于另一个议题，这里不再赘述，容我另行撰文予以详细论述吧。
总之，在农村地区发展金融信贷业，我们有必要实行较高的利率政策。因为这不仅可以吸引社会资本投资农村金融信贷领域，也可以吸收更多的社会闲散资金进入到农村金融信贷组织中来。这是我国发展农村金融信贷业本身必然要经历的一个历史过程，而且这个过程可能会很长很长。
四，如何更好地发展乡村信用合作社？
农村地区发展民间金融，主要应依靠农民自己组建金融信贷合作社（与目前的名为信用合作社实为农村商业银行的农村信用社没有关系），或者说，新设和发展农民自己的信贷合作社是农村金融改革的最主要的关键所在。我为什么要这么说呢？或者说，我这么说有什么依据呢？
在农村地区发展金融信贷组织，要进行分类的话，无非是这么几种机构，即带有慈善性质的小额信贷银行、农村商业银行、农民自己的信贷合作社以及政府的政策性银行等。这里要将政府的政策性银行撇开不说，因为它是政府的事情，与所谓民间金融无关。先说一下小额信贷银行。这类银行由于它们的适用范围和服务对象主要是那些偏远地区极度贫困无助但希望解决温饱问题的农民，而且它们一般都不能吸收储蓄资金以实现自身滚动发展，而只是采用一种近似于慈善性质的信贷方式给贫困农民提供完全以贷款者信用为担保的小额贷款。因此可以说，小额信贷银行尽管在某些地区也值得我们提倡和发展，但它们对农村经济发展的促进作用是非常有限的，也是不可能成为我国发展农村金融业的主力军的。
再说农村的商业银行。这类农村商业银行的适用范围和服务对象也有一定局限性（这里我将现有的那些其实质就是农村商业银行的农村信用社也归于农村商业银行一类中去估计是不会有多少人有多大异议的吧，而且我还要再次建议国家采取一些行政或法律措施尽快让这些农村信用社利用这个改革时机更名为农村商业银行），其主要服务对象也并非是占农村人口80%的从事农林牧副渔养业的农民，而是在农村从事第二或第三产业的那些涉农工商企业和个体工商业户。可以说，正是由于这些农村商业银行的服务方向的狭窄性和趋利化才导致了目前我国“三农”发展极度缺乏资金的困窘现状的。而且这类商业银行的信贷和运营成本相对较高。因此，我们要大力发展农村金融业就必须将支持发展的视线越过这类农村商业银行而聚焦到一个崭新的运作成本较低的金融信贷组织身上。这种崭新的农村金融信贷组织就是农民自己的信贷合作社。
由于我国农村和农业的经济基础普遍比较差，一般的农民自己生产生活所需要的资金量是不多的，且周期相对较长，所以，那些服务比较正规但运作成本较高的商业银行大多不愿意做这类信贷业务。实践也证明了农民向这类金融机构寻求信贷支持是非常困难的。因此，我国农村地区和农业的发展也将必然依靠那些其运作成本较低但服务又很到位的农民自己的信用合作社的设立与发展了。所以说，发展农村金融信贷合作社应该是今后我国农村发展民间金融业务的主力军。说到这里又回到本文前述的《意见》如何与《合作社法》接轨的问题了。由此可见，国家有关立法机构和政府行政部门如何尽快就这一关系到我国新农村建设和农村金融改革的大问题进行协调并加以解决将是我国今年上半年农村金融体制改革中的一件大事情。我们期待着农民在组建自己的金融信贷合作社的道路上的法律障碍将得到彻底的清除。
不仅如此，在农民组建自己的金融信贷合作社的问题上，政府除了如前所述要尽快清除掉所有法律障碍以外，还应该采取各种促进性政策加以鼓励和支持。我建议的这些支持政策至少应该包括以下三条：
1，中央银行应该要求某些商业银行或专门成立的合作社发展银行为农民信贷合作社提供票据贴现或再贴现，帮助它们提高信用，吸引和筹集更多的资金。
2，在经过审查的情况下，政府可指定某些担保机构为一些符合条件的信贷合作社提供担保，允许它们发行合作社债券以筹集资金。
3，国家应该允许它们以比一般农村商业银行较高的存贷款利率进行运作，使其能以有吸引力的存款利率向社会吸储，尽快壮大起来。
我觉得，以上这三条建议对于我国农村发展农民自己的金融信贷合作社都是至关重要的，尤其是在它们的起步阶段。其中第三条，即允许它们执行较高存贷款利率政策既是符合国际通行合作社原则的，也是农民自己的金融信贷合作社天然拥有的优惠权利。不仅如此，我还要建议我们的政府今后每年从其财政预算内本来用于向农业投资的资金中提取一个百分比作为专门为农民信贷合作社贷款项目提供低息甚至无息贷款的配套资金，以支持农民信贷合作社的业务发展。还有，当农民自己的信贷合作社发展到一定程度的时候，国家还应该颁行相关法规允许和支持它们进行联合，在省一级甚至全国组建农民信贷合作社联社，以将我国的农村金融业的发展推到一个更高的发展阶段。
五，结语
改革开放以来，我国的民间金融资本日益壮大。但由于金融领域改革始终滞后，加上国家对一些领域或行业实行国家资本的高度垄断，致使民间资本的合理而规范的市场流动受到很大的限制。有国外有关咨询机构估算，我国目前可能有多达10多万亿元人民币游离在银行储蓄资金之外。另一份由某国家社科基金课题组完成的调查报告也揭示了我国至2005年底民间金融资本总量至少有2.9万亿元之巨。这些巨量的游离在银行储蓄外的资金和民间的金融资本的流动大多处于一种非有序状态，趋利动机又容易使之或涌入股市，或侵入房地产行业，或闯入某些商贸和制造业领域，甚至潜入地下钱庄，或洗钱，或非法集资，每到一处都会引起所到相关市场的动荡与不安，已经成为一股股对我国现有金融和经济秩序具有极大冲击力的金融暗流。
人们不禁要问，我国为什么不能尽快开放并立法约定民间金融市场以规范这些民间金融资本，使之为我国国民经济的长期的可持续发展以及急需资金支持的新农村建设贡献它们的一份强大而健康的力量呢？银监会的这个《意见》就是在试图解决上述问题上所迈出的重要的并具有历史意义的一步。从这个意义上说，我们无论怎么给予《意见》以较高的评价也不算为过。然而，与之形成鲜明对比的是，我们人大的相关立法机构在民间金融问题，尤其是在有关农民的金融信贷合作社问题的立法上却是大大地落后了。由此可见，我国的农村金融改革需要我们的所有威权机构，包括政府和人大在内，都应该主动地加强互相协作与沟通，并在一些重要问题上同心协力地进行相应的配套改革，否则，我们将会在自己前进的改革道路上遇到许多因为自己疏忽而设置的法律或政治的障碍。
因此我要说，我国的农村金融改革不仅仅是降低准入门槛！
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