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现代市场经济体制的法治基础
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钱颖一
【编者按：本文是钱颖一先生2月26日在“中国改革回顾与展望——吴敬琏教授从事经济研究50周年研讨会”上的讲演。】
我的发言中心是市场经济与法治的关系。大家可能觉得奇怪，为什么经济学要讲法治问题。我就是要向大家论述，现代市场经济的根本游戏规则（rule of game）就是法治的规则(rule of law)。
计划经济，传统市场经济，现代市场经济
“市场经济"一词在我国可以说已经深入人心。但是我们还远远不能说我们已经建成成熟的市场经济体制，也不能说我们经济学家、领导干部对市场经济的理解已经比较全面准确。相反，长期的计划经济和传统小农经济的意识常常对正确认识现代市场经济有很大的负面影响。今天，世界上有好的市场经济，也有坏的市场经济，而后者多于前者。从历史上看，在相当长的时间内，绝大多数国家是长期停留在坏的市场经济中，迈向现代市场经济是人类近代史上重大突破。
那么，现代市场经济的制度基础是什么呢？首先，市场的显著特征是根据价格协调资源配置，但是在深的一层，市场经济是自由的企业制度。
我们再来仔细看一看市场经济。有两种市场经济：一种是“传统的市场经济"，一种是“现代的市场经济"。市场经济并不是新东西，它早就存在于计划经济之前，传统的市场经济的特点不仅仅是小规模经营的问题。从新制度经济学的角度看，它有两大特点：(1)经济实体之间合同的执行靠双方信誉与关系而非专门的机构，比如国家；(2)对企业和产权而言，国家或政府不受制度的约束，也就是说，政治和经济之间没有距离。
许多经济历史学家如诺斯、罗森伯格把西方的崛起归于国家在对个人和企业的关系上的根本性转变，即政府与经济的保持距离型；从1688年英国光荣革命开始，皇家的权力开始逐渐退出商业经济领域，国家与经济的关系发生了根本的变化。而规定政府与经济人之间的关系的规则是“法治"，这就是我们说的基于法治基础的现代市场经济体制的起源。
党的十四大提出了“社会主义市场经济"，十五大提出“非公有制企业是重要组成部分”和“依法治国"。经济学家至今还没有把这三个概念联系起来。我们应当认识到，现代市场经济的实质是以法治为基础，以独立自主的企业为主体的自由交易经济。就当今世界而言，计划经济与传统的市场经济都不是基于法治的。一个坏的市场经济不同于一个好的市场经济的制度原因的重要一条是国家与经济人(包括企业)的关系不对，而问题就出在没有好的法治基础。
法治的两层经济含义
在这里，我要谈的是法治与市场经济的关系。也就是谈法治对经济效率、发展的作用。现在我们都认同经济体制的根本是一种游戏规则，而现代市场经济游戏的根本规则就是法治的规则。我想提出这样一个观点，即法治有两层含义：第一，法治是约束政府对经济活动的任意干预。第二，法治是为了约束个人（企业）的经济行为并创造一种环境：有秩序、稳定、公平竞争、产权界定、合同执行。本质上这两个方面都是讲的在制度上如何定义国家与企业（个人）的关系，目的是一个，即，使得经济发展有活力而又可持续发展。
法治的第一个作用是约束政府。只有“依法治国”而非“以法治国”才可保障经济自由。如果政府行为不受制约，就没有经济自由可言，也就没有现代意义下的市场经济。
下面从经济学角度分析为什么约束政府对经济活力至关重要。第一，政府的权力天然的大于个人，因为政府可以有各种手段而百姓没有，比如使用警察；第二，给定这一权力，政府对经济随意干预的倾向是很难自我抑制的，比如乱收费，只是一例；第三，老百姓理性的预期政府的这种行为，便不愿投资，或做扭曲投资（短、平、快），或贿赂官员，这是经济没有活力的首要原因。事实上，这是“双输"局面，不要以为不受约束的政府对政府自身有多大经济利益，比如政府的税收反而会减少。这样一种状态经济学家称为政府的“不可信承诺问题"。
反过来，通过法治约束政府的行为可以达到“可信的承诺"，并造成“双赢"。它的逻辑正好与刚才的“经济停滞的陷阱"相反。第一，政府受法律约束，不能对经济随意干预，比如，政府不可以随意限制经济活动，也不可以随意收费，经济政策也不可以朝令夕改。第二，预期到“政策稳定"的环境，个人与企业就会理性的放心投资。第三，由于个人积极性并由此产生的经济活力，政府反而可以从中收取更多的税——有点象减税率反而增长税收总额。在这里并不是简单的税率问题，而是不可信承诺问题。 法治的第二个作用是政府应起到公平执法的作用，但这只有在政府与经济保持距离时才可行。在经济活动上，包括定义产权，维护公平竞争，反垄断，执行合同。我们都知道这些对经济发展的重要性，因为这是解决个人的“可信承诺"问题。不执行合同，个人的积极性照样不会被激发。但是如何达到这个目的呢？执行合同、维护公平竞争是要靠法治的，不是靠人治，不能由政府随意定义什么是不正当竞争，什么是需要加强管理。政府要当好裁判绝非易事。比如，任何执法都会出错，可能是无意的，也可能是有意的，有利益所图。因此，在法治下个人和企业有权对政府制定的法规法律、执法挑战。可以告政府执行失误。我们通过的《行政诉讼法》是一个良好的开端，但这远远不够。执法的另一大障碍是司法腐败。显而易见，司法腐败造成的合同、产权不确定性迫使企业回到传统市场经济的交易方式，而不使用法律手段，这是窒息经济的原因之一。解决司法腐败问题不能只靠“抓"，要从制度上想办法。总之，法治对经济的影响的第二层含义是政府在经济交易双方起不偏向的“第三者"作用。
两个与当前有关的例子
第一个例子：近年来“加强规制"、“加强管理"、“许可证"、“证书"等等，打着“规范市场"的旗号来势不小，除了一些是必要的外，很多是与法治精神相违背的。法治的经济目的，是尽量减少寻租，加强竞争。在西方，许多政府的经济管制不成功的原因是政府规制机构被商业利益集团“俘虏"，至少在那里，政府的初衷还是消费者利益，但经受不起商业诱惑。而我们有些做法就走得更远了：某交通管理部门本应代表乘客利益，鼓励竞争，相反，却理直气壮搞价格垄断；各城市纷纷限制农民进城，创造各种“证"。我们的粮票、油票已经进了历史博物馆，现在是开始收集许可证、上岗证的时候了。更令人担忧的是，一些部门借国家安全为名，谋取垄断利益的经济目的为实。我在《比较》杂志写的《硅谷的故事》中说，比尔·盖茨和乔布斯都拿不到大学工程师证书，而苹果电脑当初也不会被认定为高科技，根本就是玩具。现在企业、个人被压得喘不过气。根本原因是有的政府行政部门在“加大市场管理力度"的旗号下，开展大规模“造租运动"。这样下去，如果不加约束和调整，就会成为拉美或印度的“制度性腐败"了，那就真的成为坏的市场经济了。我们不能一方面大搞反腐败，而同时又对有些行政部门造租不加干预。值得一提的是，现在许多国家，包括印度，都在放松管制，增加经济自由度。有趣的是，像印度改革的一个理由是“中国前十几年改革的成功"！
有些规制要搞，特别是证券市场，有些许可证也要发。但是以法治为基础的现代市场经济的基本特点(特别是对我国的情况而言)首先是政府与经济要保持相当的距离。在此前提下，绝不能层层搞“宏观调控"，每个部门都要加强管理。
第二个例子是收入分配不均问题。这一问题不仅是公平问题，也对效率有影响。过度不平等会造成社会动乱。但对此有两种完全不同的解决办法。一种是加强政府干预，增加累进税，抽肥补瘦，这是很危险的，又回到吃大锅饭的时代。另一种看法则不同，在当前，人们对分配不均最不满的是腐败和权力造成的分配不均，美国硅谷产生亿万富翁没有什么人抱怨。而通过腐败和权力，那怕几十万，人们却愤怒不已。而腐败的根源是政府任意权力过大，不受约束。而解决的办法不是增加政府干预，而是相反，减少干预，减少造租、寻租的机会。因此，法治是减少腐败，减少收入分配不均的重要手段。
把市场经济建立在法治基础之上
中国的成功的经济体制改革20年后应有新思维：建立以法治为基础的现代市场经济应该是我们下一个十年至二十年的奋斗目标。外部条件如加入WTO，经济全球化更使得这一任务的实现充满紧迫感；从内部压力而言，经济缺乏活力，就业压力增大，腐败，收入不均等社会问题最终要靠建立法治来解决。 经济学家、政策制定者要做技术性和操做性的工作。
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