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中国城镇贫困问题基本状况分析
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春 晓
贫困问题是一个世界性课题，而反贫困始终是当今世界各国所面临的重大主题之一。改革开放以来，我国政府在反贫困等方面取得了举世瞩目的成就，但由于长期的历史因素和现实因素，贫困问题仍然是困扰中国社会的主要问题之一。当前，中国贫困问题的一个突出特点是城镇贫困化日益严重。同农村贫困不同的是，城市贫困人口集中，贫富差距对比明显，群体被剥夺感强烈，因此，所引发的社会问题也更为多样复杂，稍有不慎，就会矛盾激化，进而影响城市经济和社会发展，甚至导致社会不稳定。进行城镇贫困和反贫困研究，实施有效的社会救助举措和城镇反贫困战略，对维护社会稳定和社会公平，促进经济和社会发展，推动社会主义现代化建设，具有十分重要的意义。
城镇贫困群体是全国贫困人口的一部分，又具有自身的特点，从我国实际出发，对这一贫困群体予以适当界定，研究贫困的现状和特征，分析产生原因和对社会的影响，是正确认识和逐步解决城镇贫困问题的必要前提。
(一)城镇贫困群体的测定和规模
1.城镇贫困人口的测定
确定贫困标准或贫困线是准确界定贫困人口的首要条件。从我国政府有关机构和专家学者研究的情况看，确定贫困线或最低生活保障标准，主要有以下两类测算方法：
一类是相对标准测算法：(1)比例法，即根据城镇居民家庭调查资料将户收入分组(五等分或十等分)，其中的5％最低收入户为贫困户，贫困户家庭人均生活费收入的上限即为贫困线。(2)收入平均数法，即以全部居民人均生活费除以2或3作为最低生活保障标准。
另一类是绝对标准测算法。(1)基本需求法，即首先确定城镇居民生活必须消费的项目以及最低需求量，然后计算出价格之和就是最低生活保障标准；(2)恩格尔系数法。即用恩格尔的贫困值(国际上通常将恩格尔系数在60％以上视为绝对贫困)直接定为贫困线。
我国各地的最低生活保障标准(通常也被认为是当地的贫困标准)，一般是采用基本需求法确定的。根据国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障标准，要按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃烧费用及未成年人的义务教育费用确定。在实际执行中，各地还考虑了当地财政承受能力等因素。
2．城镇贫困人口的规模
对城镇贫困人口的总规模，近年来我国并没有统一的调查数据，但政府有关部门和部分学者依据不同的贫困标准，采用不同的统计方法，对贫困人口分别进行了入户调查、抽查和推算，虽然具体数据有些出入，但得出的结论大体一致。
(1)民政部的统计数据
经国家统计局批准(批准文号:国统函[2000]131号)，民政部于2000年8月至10月，在全国组织开展了城市居民最低生活保障情况的摸底调查工作。摸底以各市、县最低生活保障标准为依据，凡家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，无论是否已享受最低生活保障，均作为最低生活保障对象(也即城镇贫困人口)进行统计。从统计汇总情况看，标准最高的是广东省深圳市每人每月310元，最低的是贵州省黔西县78元，全国平均水平在130--150元左右。全国保障对象人数为1382万人，约占非农业人口3．12亿人的4．43％；如按全国城镇人口3．9亿计(注：城镇人口统计数据中包含着大量的农业人口在内)，则为3．5％。
(2)国家统计局提供的数据
据国家统计局提供的内部资料，1999年全国平均贫困线为每人每年2310元，月人均193元。最高的上海市每人每月303元，最低的青海省每人每月124元。按各省贫困标准统计，全国贫困人口为 1477万人，约占非农业人口的4．73％，占城镇人口的3．8％。
另据国家统计局《中国统计年鉴--2000》公布的1999年全国40044户城镇居民家庭收支抽样调查资料，最低收入组中的5％困难户年人均可支配收入为2325．70元，年人均消费性支出为2327．54元，收支相抵，负1．84元。由此看出，国家统计局测定的贫困线水平大体与5％困难户的收支水平相当。
(3)中华全国总工会提供的特困职工数据
据中华全国总工会政策研究信息统计处提供的资料，1999年全国特困职工(包括在职职工、下岗职工和离退休职工)人数为321．9万人，按国家统计局统计的1999年家庭平均人口3．14人计算，特困职工家庭人口为1010．8万人。如加上失业、无业人员中的贫困人口和传统的民政“三无”对象，全国贫困人口应不低于1500万人。
(4)有关研究人员的数据
专门从事城市贫困问题研究的中国社会科学院社会学所唐钧副研究员经过研究，分别从下岗、失业、无业、离退休人员及传统民政救济对象等多方面进行分析，认为中国城镇贫困人口规模大体在1500万左右；该所朱庆芳把所有下岗、失业和无业人员都作为城镇的贫困群体，估算约有3100万贫困人口；国家计委社会发展研究所杨宜勇同意朱庆芳的估算，认为全国城镇贫困人，口不会少于3100万人。
综合上述情况，民政部、国家统计局、中华全国总工会虽然调查统计贫困人口的方法和角度不尽相同，但得出的数据大体接近。有关学者的研究结果也印证了有关部门的数据。因此，我们认为，目前全国城镇贫困人口总规模应在1400万人左右，约占非农业人口的 4．5％，占城镇人口的3．6％。
(二)贫困群体的构成和分布
(1)贫困群体构成
城镇贫困群体的社会构成，也就是这些贫困人口是由哪些社会成员构成的。从大的方面说可分为两类：一类是社会弱者，即社会的脆弱群体。这种贫困者在世界上任何国家和地区，任何社会制度下都是存在的，沦为贫困的主要原因是个人及家庭因素，包括各种老弱病残及其他个人生存和劳动能力障碍、家庭过高的赡养系数、意外灾害和意外事故形成的贫困者或贫困家庭。另一类贫困则带有明显的特殊性，这就是失业下岗人员、经济效益不好的国有和集体企业职工及退休职工家庭、个体经营者和帮工等。具体可分为四部分人群：一是“三无”人员，即长期以来由政府民政部门救济的社会救济对象；二是贫困的“失业”人员，即在领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地贫困线的居民；三是贫困的在职、下岗人员以及退休人员，即在职人员领取工资、下岗人员领取基本生活费、退休人员领取退休费或养老保险金后其家庭人均收入仍低于当地贫困线标准的居民；四是残疾、疾病等其他原因造成的贫困居民。
以2000年民政部门对最低生活保障对象调查摸底情况为例，在1382万最低生活保障对象中，在职职工、下岗职工和企业离退休人员共计746万人，占保障对象总数的54％；失业人员235万人，占保障对象的17％；“三无”人员83万，占保障对象的6％；其他人员318万人，占保障对象的23％。
按保障对象所在单位性质划分，国有企业职工有418万人，占保障对象人数的30％；集体企业职工有328万人，占24％；其他人员有636万人，占46％。详细情况见下表：
另据调查统计，在上述保障对象中，贫困的优抚安置对象有57万人，约占贫困人口总数的4％。
(2)贫困人口的分布
城镇贫困人口的分布有两个特点：一是行业性。多来源于传统的采掘、制造、建筑和商业等行业。国家统计局2000年的最新数据显示：社会服务业的贫困发生率为6．01％，建筑业为5．52％，批发零售贸易餐饮业为3．52％，煤炭等采掘业为3．51％，纺织、军工等制造业为3．32％，而金融保险业、科研综合技术服务业、电力煤气及水的生产和供应业的贫困发生率几乎为零。二是地域性。多在内陆地区、三线地区、计划体制控制严格的地区。数据显示，中部地区的贫困发生率为4．42％，西部为3．03％，而东部沿海地区则只有 1．54％。
民政部2000年的调查统计资料也显示，北京、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东等7省市共有最低生活保障对象154．7万人，占全国保障对象的11％，占7省市非农业人口8952万人的1．7％；中西部24省市区1227．5万人，占全国保障对象的89％，占24省市区非农业人口22266万人的5．5％。而在中西部24省(区、市)中，中部14个省、自治区、直辖市(辽、吉、黑、津、晋、蒙、冀、豫、鄂、湘、桂、琼、皖、赣)共有保障对象897．7万人，占全国保障对象总数的65％，占14省非农业人口16796万人的5．3％；西部10个省、自治区、直辖市共有保障对象329．6万人，占全国保障对象总数的23．8％，占10省非农业人口5470万人的6％。
(三)城镇贫困群体基本生活状态
与非贫困群体相比，我国城镇贫困群体处在一种非常窘迫的生活状态之中，主要表现在以下几方面：
1．收入状况。国家统计局对城镇17000户居民家庭的抽样调查显示，2000年，占调查户数5％的贫困户收入十分低下，年人均可支配收入为2325元，不及城镇居民6280元平均收入的36．9％，跟 10％的高收入户相比(人均收入为13311元)，则相差5．7倍。我国由基尼系数反映出来的收入差距呈现出一种迅速上升的势头，城镇居民基尼系数由1978年为0．16，上升到2000年的0．32。如果加上城乡，收入差距更大，基尼系数为0．397(另有学者统计为0．45)，达到了国际公认的中等不公平程度(0．3-0．4)。
2．财产状况。国家统计局的数据显示，到1999年6月底，城市居民户均金融资产已达52895元，与1984年城市经济体制改革开始时户均金融资产1338元相比，户均金融资产增长了38．5倍，但分布却十分不均匀。20％最低收入家庭仅拥有全部金融资产的1．5％，户均为4298元，仅为平均水准的1／12，与20％最多拥有金融资产家庭相比(户均146615元，占全部城镇居民金融资产的55．4％)，则相差34倍。这其中贫困户所拥有的金融资产则还要少，以如此微薄的金融资产，却要面对诸如子女教育、买房、赡养老人、医疗保健以及人情交往等必不可少的开支，其生活艰难可想而知。
3．消费状况。2000年，城镇贫困居民人均消费支出为2320元，比全国城镇居民平均水平(人均4798元)低51％，其中用于食品方面的消费支出1173元，恩格尔系数为50．6％，比城镇居民平均水平(恩格尔为39．2％)高出11个百分点，按恩格尔系数的一般分类，为勉强度日。贫困群体成员在其他主要消费项目的支出也远低于社会的平均水准，其中：衣着支出166元，为城镇居民平均水准的33％；家庭设备用品及服务支出106元，为平均水准的24％；医疗保健支出141元，为平均水准的44％；交通通讯支出125元，为平均水准的32％；娱乐教育文化服务支出258元，为平均水准的41％；居住支出281元，为平均水准的56％；杂项商品支出为71元，为平均水准的27％。这里尤其要指出的是由于贫困群体收入低、消费水准低，营养不良状况是比较普遍的，加上心理压力大，因而他们的患病率往往要高于非贫困者。但是，贫困群体的医疗保健条件是很差的，得病后能不看就不看，能拖则拖，这就加重了贫困群体生活的艰难程度。许多贫困户因病致贫，因贫返病，产生恶性循环。
(四)城镇贫困的主要特征
与发达国家和其他的发展中国家相比，我国社会要在一个比较短的时间内完成两种转型，即由传统社会向现代社会的转型和由计划经济体制向市场经济体制的转型；而且，我国是世界上规模最大的国家，庞大的社会机体使得社会转型具有了更多变数因素。艰难而复杂的社会转型背景，造成了我国现阶段城镇贫困问题的以下特征：
1．结构性、区域性和阶层性贫困并存，绝对数量较大
与其他国家贫困群体主要由社会弱者构成的情况不同，我国的城镇贫困不仅具有阶层性贫困，而且表现出了明显的结构性和区域性特点。城镇贫困群体成员，从行业上看，多来源于因经济结构调整、兼并破产、下岗分流、减员增效中的部分国有、集体亏损、双停企业，以及建筑、纺织、煤炭、森林、军工和批发零售贸易餐饮业等传统行业和计划体制控制严格的行业；从地域上看，多在经济欠发达的中西部地区、三线地区和老工业基地地区。由于产生贫困原因的复杂，我国城镇贫困居民占城镇居民的比重，虽比非洲和拉丁美洲的许多国家低，但高于亚洲一些国家尤其是欧洲国家，绝对数十分庞大，仅次于印度，居世界第二位。
2．大部分居民属于相对贫困，但自救能力差，生活艰难
贫困既有绝对贫困，也有相对贫困。绝对贫困是指基本生活没有保证，简单再生产难以维持；而相对贫困则是指温饱基本解决，但基本生活的满足程度以及发展机会低于或少于社会公认的基本水准，扩大再生产的能力很弱。这几年，随着国家综合国力的增强和人民生活水平的提高，我国城镇绝对贫困的总人数明显减少，除了无依无靠的传统救济对象外，大部分贫困家庭的生活水平比农村贫困人口要高，属于相对贫困。尽管如此，由于城镇贫困居民缺乏生产资料， 自救能力弱，加上社会保障制度不健全。因此，城镇贫困人口生活仍相当艰难，摆脱贫困的努力更多地受到社会经济条件的制约。
3．被剥夺感强烈，聚合能力强，隐含着不安定因素
我国曾长期实行计划经济体制，平均主义严重，职工从幼儿入托、少儿入学、子女就业，到养老；从住房、医疗，到婚丧，几乎由国家和单位一手包揽。随着改革开放和建立市场经济体制进程的推进。以往的“福利”体系在逐渐地瓦解，一些原先生活还不错但适应能力弱的居民陷入了贫困，饱尝生活之苦，他们对于贫困问题的感受特别敏感和深切，有一种强烈的被剥夺意识。尽管他们中的许多人对国家和企业面临的暂时困难表示理解，对政府和各级组织的关心及帮助表示感谢，思想情绪较为稳定。但也有一部分职工在贫困、疾病的多重打击下悲观失望，对国家、企业和自身的前途丧失信心；有些过去曾为企业作出过重大贡献的老党员、老工人面对生活窘迫，失落感和消极情绪与日俱增；有的特困职工对少数企业领导人以权谋私十分愤慨，反腐败愿望强烈；少数人因在再就业过程中遭受社会歧视，基本生活得不到保障，合法权益受到侵害，对社会不满。由于城镇贫困人口文化素质较低，其从众心理较强，又由于行业、地域的相对集中，便于交流和相互感染，加上艰难的生活处境，城镇贫困群体成员很容易形成一种强烈的认同感和归属感，具有较高的整合性、进而演化成激烈的集体行动，产生过激行为。近年来，发生在贫困群体中的不安定事件较以往呈上升趋势，有的集体上访、罢工、绝食和堵路，有的轻生甚至铤而走险触犯刑律。
(五)城镇贫困形成的原因
造成城镇贫困的原因是多方面的，既有社会经济体制和政策变动方面的原因，也有贫困家庭和人口个人方面的原因，既有现实方面存在的问题，也有历史方面的因素，而且多种因素相互作用，错综复杂。
第一，失业下岗人员显著增加，是贫困人口增加的主要原因。在计划经济体制下，因劳动力的行政配置和工业项目的重复建设形成了大量的企业富余人员。随着市场经济体制的建立，经济结构、产业结构的调整，企业改革力度的加大，使企业富余人员的隐性失业逐渐显性化，特别是进入90年代以后，更进入了下岗和失业的高峰期。同时，由于经济增长速度放慢，科学技术进步，就业岗位增量增长趋缓，国有和集体单位吸纳就业人员的能力大幅度下降。加上城镇每年新增劳动力就业的压力和农村剩余劳动力的转移因素，使得城镇下岗、失业人员数量显著增加。他们中的一部分人进入了贫困群体的行列。
第二，企业效益低下，职工收入低，职工福利得不到保障，是城镇贫困人口增加的重要原因。在经济体制转轨过程中，城镇企业，主要是国有企业和集体企业历史上长期积累下来的各种矛盾集中显现出来，致使它们中的很大一部分经营困难，效益下滑，甚至亏损、停产、半停产，影响了职工工资水平和福利水平，加上资源利用和竞争的不平等，部分传统行业和中西部地区职工收入普遍不高，导致一部分职工家庭收入下降，成为城镇贫困人口。
第三，城镇社会保障制度滞后和不健全，是贫困人口形成的另一个重要因素。城镇贫困固然与经济发展水平有关，但社会保障制度、收入分配制度也直接影响贫困面的大小。健全的社会保障制度是反贫困的有力武器。目前社会保障体系建设明显滞后，其主要表现：一是保障面较窄，部分职工和居民尚未进入它的覆盖范围；二是保障水平低，目前三条保障线都：存在这个问题，特别是有些地方的最低生活保障线过低，就难以保障城镇居民的基本生活需求；三是保障、的社会化程度低，不同经济类型单位、不同行业、不同部门、不同地-区之间社会保障负担畸重畸轻，保障资金难于在更大范围内调济，以实现社会公平。同时，由于国家税收、住房、金融、福利等社会政、策的不完善，城镇居民收入分配差距扩大，在社会经济发展还不够充分的情况下，过高的收入差距，必然会导致社会弱势群体收入的降低。
第四，贫困者的个人与家庭的因素，也对贫困有直接影响。根据 1996年的抽样调查，二人户家庭的贫困率为2.76％，三人户家庭为3．67％，四人户家庭为13．05％，五人户家庭则高达20．97％。可见家庭人口越多，就业者负担的人数多，贫困率就越大。家庭成员的文化素质、专业技能也是导致贫困的原因之一。国家统计局2000年对全国的抽样调查显示；在小学文化人口中贫困率为6．38％，初中为 4.51％，高中方2．58％，而大学本科只有0.29％。城镇中某些特殊类型的家庭也易于产生贫困人口。一是“农转非”家庭，原以农业为主，“转入城镇后：因各种原因—，工作不稳定，—收入少。二是所谓“半边户”家庭，即在家庭中既有城镇户口成员，又有农村户口成员，往往一人工作，负担重。三是“有缺陷”；家庭也易于陷入贫困，包括残疾人家庭、长期病患家庭、丧偶离异家庭、不良家庭(家庭成员好逸恶劳、打架斗殴、违法犯罪等)。
(六)解决城镇贫困问题的必要性和迫切性
减少乃至基本消除贫困是我国“十五”规划的重要目标之一，是我们党和政府全心全意为人民服务的重要体现，也是社会主义制：度的本质要求，对我国和社会发展具有重要的意义。
采取措施缓解和消除城市贫困问题，是调动劳动者积极性，维护社会公平的需要。在市场经济条件下，存在一定的贫富不均，能够增加社会效率，刺激人们的劳动积极性。但贫富过于悬殊，则会严重损伤社会进步普遍受益的原则，增加社会成员的被剥夺感，进而挫伤社会成员的劳动积极性，使社会的整合度下降。
采取措施缓解和消除城市人口贫困，是国有企业改革顺利进行的重要保证。当前城市贫困人口的主体已经演变为失业、下岗、退休人员中的贫困家庭，解决他们的生活困难，是当前城市反贫困战略的首要任务，并直接影响国有企业改革的进行。江泽民同志指出，国有企业的改革和发展是关系到整个国民经济发展的重大经济问题，也是关系到社会主义制度命运的重大政治问题。党的十五届四中会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，当前国有企业的体制转换和结构调整进入攻坚阶段，一些深层次矛盾和问题集中暴露出来。由于各种原因，一部分国有企业还不适应市场经济的要求，债务和社会负担沉重，富余人员过多，生产经营艰难，经济效益下降，一些职工生活困难。要推动企业改革的不断深化和发展，就必须从制度上解决职工及其家庭的生活困难问题。
缓解和消除城市的贫困问题，是维持社会稳定的必要前提。改革与发展需要一个稳定的社会环境。贫困不仅是一个经济问题，而且在一定条件下会转化为政治问题。当一部分社会成员基本生活难以为继时，就会出现许多社会问题，甚至产生严重的社会矛盾，危及社会的稳定。我国由于地区发展不平衡导致中西部欠发达城市贫困人口集中，而其中不少地区属于边疆少数民族地区，贫困问题极易被民族分裂分子所利用。
从长远看，缓解和消除城市的贫困问题，是实现社会主义现代化建设目标的需要。世界许多国家的发展道路表明，将社会分成两个对立的利益群体，以牺牲一部分人的利益为代价，以确保另一部分人利益的现代化道路是行不通的。因此，缩小贫富差距，实现全民族的共同富裕，是现代化建设的最终目标之一，是我国富强、民主、文明的重要标志。
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